內(nèi)容摘要：食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度是修訂后的《食品安全法》新確立的一項(xiàng)制度，是對國際成功食品安全治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理、社會(huì)共治原則的具體體現(xiàn)。但是，這一制度的落實(shí)還需要更為完備的規(guī)范設(shè)計(jì)，更為積極的實(shí)踐探索。食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范性文件制定和實(shí)踐中需要注意幾個(gè)問題：一是明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)涵，豐富風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容；二是擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)交流主體，賦予不同主體平等的交流地位；三是注重風(fēng)險(xiǎn)交流的及時(shí)性，突出交流方法的針對性；四是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)交流的互動(dòng)性；五是充分發(fā)揮媒體在風(fēng)險(xiǎn)交流中的積極作用。

關(guān)鍵詞：食品；風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)交流；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知

前言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題是真正關(guān)系國計(jì)民生的“天大”的事情。2009年，我國制定了《食品安全法》，食品安全治理工作實(shí)現(xiàn)了有法可依。但是，這部法律實(shí)施后，我國食品安全治理的形勢并沒有明顯好轉(zhuǎn)，食品安全事件層出不窮，不斷刺激人民群眾敏感脆弱的神經(jīng)。為了最大程度地依法保障公眾的身體健康和生命安全，最高立法機(jī)關(guān)于2013年啟動(dòng)了《食品安全法》的修訂工作，并于2015年4月24日通過了新修訂的《食品安全法》。

其實(shí)，食品安全問題并非我國特有的問題，而是世界各國共同面臨的問題。因而，食品安全法律的制定和完善是最有可能引起全社會(huì)關(guān)注，也最有可能借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的。國際經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)交流是食品安全治理中的一項(xiàng)重要制度。完善的風(fēng)險(xiǎn)交流制度對于推動(dòng)政府依法及時(shí)與社會(huì)各方展開互動(dòng)溝通，引導(dǎo)消費(fèi)者理性看待食品安全風(fēng)險(xiǎn)，矯正媒體的不良報(bào)道，維護(hù)食品產(chǎn)業(yè)和食品貿(mào)易的健康發(fā)展具有極其重要的作用?！妒称钒踩ā沸抻喼?，盡管社會(huì)各界有不同的立法訴求，但是在建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度方面，形成了最大程度的共識(shí)。修訂后的《食品安全法》借鑒歐盟、美國等食品安全治理制度比較成熟的國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度。這一制度的確立，是對立法過程中社會(huì)各界共同訴求的積極回應(yīng)，是對國際成功經(jīng)驗(yàn)的積極借鑒，被各界稱為修法中的一大“亮點(diǎn)”。

但是，《食品安全法》畢竟是食品安全治理領(lǐng)域的基本法，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度的規(guī)定只有第23條一個(gè)條文，[①]非常原則和籠統(tǒng)，可操作性亟待提升。要賦予這項(xiàng)被寄予厚望的制度能真正從“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”，切實(shí)發(fā)揮積極作用，還需要對這一制度進(jìn)行更加具體、細(xì)致、規(guī)范的設(shè)計(jì)。雖然有的學(xué)者主張制定具有強(qiáng)制性的硬法，從立法層面為食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流劃定框架，“規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的具體制度，包括組織原則、機(jī)制和程序，以及交流范圍、參與方式、交流結(jié)果管理等”；[1]有的學(xué)者主張制定僅具有指導(dǎo)性的軟法，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)交流具備的“主體互動(dòng)性、信息不確定性、感知差異性、內(nèi)容傳播性、目標(biāo)多樣性、策略因應(yīng)性等綜合屬性，都會(huì)使硬法在推進(jìn)制度化方面顯得力不從心”。[2]但是，設(shè)計(jì)更加具體、更有造作性、更能指導(dǎo)實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范，卻是共識(shí)。

目前，中央層面可以檢索到的、唯一現(xiàn)行有效的系統(tǒng)指導(dǎo)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)范性文件是國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（以下簡稱“國家衛(wèi)生計(jì)生委”）辦公廳于2014年1月28日發(fā)布的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作技術(shù)指南》。國家食藥總局也正在起草食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)范性文件，并已在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)。可以預(yù)期，隨著食品安全治理法治化水平的不斷提高，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)范性文件體系將會(huì)越來越完備，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流互動(dòng)也會(huì)越來越規(guī)范和有成效。筆者以為，無論是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范性文件的制定，還是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)實(shí)踐，都需要注意幾個(gè)重要問題。

一、明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)涵，豐富風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容

食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流，顧名思義，就是對與食品安全相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行溝通和交流的活動(dòng)。因而，食品安全風(fēng)險(xiǎn)就是交流的內(nèi)容。無論是以具有強(qiáng)制性的“硬法”來調(diào)整食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)，還是以只具有指導(dǎo)意義而不具有強(qiáng)制性的“軟法”來指導(dǎo)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)，都有一個(gè)基本前提，即準(zhǔn)確界定食品安全風(fēng)險(xiǎn)的范圍，由此合理界定食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容。這是有效開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作的基礎(chǔ)。

（一）食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)涵

根據(jù)MBA智庫百科的解釋，風(fēng)險(xiǎn)是指在某一特定環(huán)境下，在某一地特定時(shí)段內(nèi)，某種損失發(fā)生的可能性。[3]可見，不確定性是風(fēng)險(xiǎn)的基本特征。《食品安全法》雖然確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度，但是卻并沒有對食品安全風(fēng)險(xiǎn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流做出明確的概念界定。目前，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)涵界定并不統(tǒng)一，這必然會(huì)給食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐帶來交流內(nèi)容的寬窄不一問題，并直接影響風(fēng)險(xiǎn)交流的效果。

國家衛(wèi)生計(jì)生委在2014年發(fā)布的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作技術(shù)指南》中規(guī)定：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是指各利益相關(guān)方就食品安全風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)所涉及的因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相互交換信息和意見的過程?！盵4]這是對“食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流”唯一做出明確概念界定的規(guī)范性文件。這一概念將食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容限定為“食品安全風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)所涉及的因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”。但是，學(xué)界對這一概念有不同的界定。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，“食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是指在風(fēng)險(xiǎn)分析過程中，風(fēng)險(xiǎn)評估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者、消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他利益相關(guān)方對風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素等的信息和看法，包括對風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)管理決策的互動(dòng)式溝通” [5]，相應(yīng)的，風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容就是有關(guān)“風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素等的信息和看法”。有的學(xué)者認(rèn)為，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是指“在食品安全科學(xué)管理者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、感興趣的團(tuán)體之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果、管理決策意見和見解傳遞的過程”，[6]交流的內(nèi)容則是風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果和管理決策。還有的學(xué)者認(rèn)為，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是指“食品安全監(jiān)督管理部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，就危害、風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知在風(fēng)險(xiǎn)評估人員、風(fēng)險(xiǎn)管理人員、消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他感興趣各方中對食品安全的信息和看法所進(jìn)行的互動(dòng)式的交流溝通”，[7]風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容既包括“風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”，還包括現(xiàn)實(shí)的“危害”。

綜合衛(wèi)生行政部門以及絕大多數(shù)學(xué)者的意見，可以將食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次的交流內(nèi)容相對微觀，僅指有關(guān)“風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果和管理決策”的信息；第二個(gè)層次的內(nèi)容相對中觀，即將食品安全風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素以及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容；第三個(gè)層次的范圍相對宏觀，不僅包括風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，還包括由食品造成的現(xiàn)實(shí)的危害。《食品安全法》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)交流范圍采用的是相對微觀的標(biāo)準(zhǔn)，僅指“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息”。

但是，無論是《食品安全法》，還是國家衛(wèi)生計(jì)生委的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作技術(shù)指南》，以及眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，都沒有明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容。根據(jù)《食品安全法》附則的解釋，食品安全指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。

食品安全治理實(shí)踐中，兩種情況會(huì)帶來或引發(fā)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。一種情況，由于食品有毒、有害或者不符合營養(yǎng)要求而帶來的對公眾身體健康和生命安全造成的急性、亞急性或慢性危害，如“三聚氰胺”事件、“染色饅頭”、“瘦肉精”事件等都屬于與這類風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)必須有效防范，或者及時(shí)采取補(bǔ)救措施。另一種情況，食品本身無毒、無害，也符合營養(yǎng)要求，不會(huì)對公眾身體健康和生命安全造成任何不利影響，但是由于公眾缺乏食品安全知識(shí)，或者對某些問題有誤解，而產(chǎn)生群體性的食品安全恐慌，并對社會(huì)治理造成不利影響。這種風(fēng)險(xiǎn)雖然不是食品本身帶來的，但卻與食品有關(guān)，是公眾不正確的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知引發(fā)的，是食品安全治理中時(shí)常面臨的風(fēng)險(xiǎn)。如果這種風(fēng)險(xiǎn)得不到有效化解，雖然不會(huì)對公眾的身體健康和生命安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)危害，但是會(huì)成為社會(huì)治理中的不安定因素，也會(huì)對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)乃至整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)造成不利影響。2015年1月發(fā)生的“金箔入酒”風(fēng)波就屬于此類風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者認(rèn)為，在制定有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范性文件的過程中，應(yīng)該對《食品安全法》中確定的風(fēng)險(xiǎn)交流內(nèi)容做擴(kuò)張性解釋，適度擴(kuò)大食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容。

（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的種類

風(fēng)險(xiǎn)最重要的特點(diǎn)是不確定性，風(fēng)險(xiǎn)事件不一定發(fā)生，但一旦發(fā)生，其負(fù)面的結(jié)果或影響大于正面。[8]風(fēng)險(xiǎn)交流的目的正是為了避免或者最大限度地減少不確定的不利后果轉(zhuǎn)化為確定性的不利后果。簡而言之，風(fēng)險(xiǎn)交流的目的就是為了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。從預(yù)防的角度看，效果最理想的預(yù)防應(yīng)該是事前預(yù)防，能夠避免不利后果的出現(xiàn)；效果居中的預(yù)防應(yīng)該是事中預(yù)防，可以降低危害的程度或范圍；效果最差的預(yù)防當(dāng)屬事后預(yù)防，通過采取補(bǔ)救措施，防范危害的進(jìn)一步擴(kuò)大。相應(yīng)地，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流也包括事前交流、事中交流和事后交流。

事前交流，是指食品安全制度或政策制定中，針對決策或決定有關(guān)內(nèi)容所做的溝通和交流，可以根據(jù)公眾的意見及時(shí)調(diào)整食品安全政策和行政決定，增進(jìn)公眾對食品安全政策和治理決定的理解，從而極大提高政策、制度的實(shí)施效果。具體而言，食品安全事前交流可以包括就制定食品安全政策法規(guī)、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及食品許可過程中公眾特別關(guān)注的問題，與公眾展開及時(shí)的溝通和交流。國家衛(wèi)生計(jì)生委就制定或修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)新的食品添加劑新品種等事項(xiàng)，在其官網(wǎng)上向社會(huì)公開征求意見，就是食品安全風(fēng)險(xiǎn)事前交流的一種形式。

事中交流是指對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行的溝通和交流。《食品安全法》第23條規(guī)定的“就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息”進(jìn)行的交流溝通，就屬于事中交流。

事后交流主要是指發(fā)現(xiàn)不安全食品、出現(xiàn)食品安全事件或是發(fā)生食品安全事故后，就相關(guān)的救濟(jì)措施與公眾進(jìn)行溝通，以防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大的活動(dòng)。

事前交流對食品安全工作的作用和意義完全不亞于事中和事后交流，甚至對保障公眾身體健康和生命安全的意義更為積極，但立法者似乎忽視了這一點(diǎn)?！妒称钒踩ā沸抻嗊^程中，曾數(shù)次向社會(huì)公開征求意見，也得到了公眾的積極回應(yīng)，這就是很好的事前交流，對提高立法質(zhì)量、增進(jìn)法律實(shí)施效果大有裨益。2015年1月份國家衛(wèi)生計(jì)生委擬批準(zhǔn)金箔為食品添加劑新品種的函在全社會(huì)引起強(qiáng)烈關(guān)注。國家衛(wèi)生計(jì)生委在此次事件中飽受指責(zé)，原因就在于缺乏及時(shí)的事前交流，而此事的圓滿解決，也得益于國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心組織的風(fēng)險(xiǎn)交流。

（三）擴(kuò)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容

從食品安全治理效果出發(fā)，倒推食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容，筆者建議將食品安全法律法規(guī)和政策、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息納入風(fēng)險(xiǎn)交流的范圍。

1.食品安全政策法規(guī)交流

食品安全與不特定公眾的身體健康和生命安全、眾多食品生產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、相關(guān)監(jiān)管部門的職能履行以及社會(huì)的穩(wěn)定有序運(yùn)行密切相關(guān)，涉及不特定的不同利益相關(guān)者。在制定法律法規(guī)和政策、做出行政決定的過程中，如果能夠及時(shí)有效地與不同利益相關(guān)者溝通，最大化地尋求各方利益的最大公約數(shù)，使得法律、法規(guī)、政策的內(nèi)容以及具體行政行為能夠得到社會(huì)各界的認(rèn)可，那么必然會(huì)大大提高法律、法規(guī)、政策的實(shí)施效果，提升具體行政行為的社會(huì)接受程度，從而有防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。法律、法規(guī)、政策制定和行政決定過程中的風(fēng)險(xiǎn)交流，實(shí)質(zhì)上也是科學(xué)立法、民主立法原則在食品安全治理領(lǐng)域的要求。《食品安全法》修訂過程中，起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)曾多次赴多地調(diào)研，先后三次向社會(huì)公開草案文本，并向全社會(huì)公開征集意見，先后征得一萬余條修改意見。起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)吸收了其中的很多意見。這種溝通方式使得立法過程本身就協(xié)調(diào)了不同利益相關(guān)者的訴求，增強(qiáng)了立法的社會(huì)基礎(chǔ)，提升了法律的社會(huì)接受和認(rèn)可程度，必然有利提升法律通過后的實(shí)施效果。

2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)交流

食品安全標(biāo)準(zhǔn)涉及病理學(xué)、毒理學(xué)和膳食結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的問題，是食品安全治理中一個(gè)具有基礎(chǔ)性的技術(shù)規(guī)范，是監(jiān)管部門、技術(shù)部門判斷食品安全與否的科學(xué)依據(jù)。在2009年《食品安全法》實(shí)施過程中，學(xué)界、業(yè)界和公眾普遍反映，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息公開的力度不夠。依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的信息應(yīng)該公開。實(shí)踐中，只公開食品安全標(biāo)準(zhǔn)的文本，對標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的相關(guān)信息并不公布。既然標(biāo)準(zhǔn)制訂過程不公開，自然也就不存在交流的問題。這就導(dǎo)致有關(guān)利益主體對標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性產(chǎn)生了質(zhì)疑：我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)什么制定的？制定過程中是否存在被有關(guān)食品企業(yè)、尤其是大的食品企業(yè)“利益捆綁”，從而導(dǎo)致某些食品企業(yè)操縱食品安全標(biāo)準(zhǔn)的問題？由于這些疑慮沒有得到及時(shí)消解，便有了以國外的食品標(biāo)準(zhǔn)比對甚至否定我國食品標(biāo)準(zhǔn)的批判聲音?！昂芏嗳艘詾轱L(fēng)險(xiǎn)交流就是簡單地告訴消費(fèi)者或公眾某種食品是否安全。但其實(shí)消費(fèi)者希望了解的是做出這種決策的全部過程。某種食品安全與否以及為何安全或不安全，做出這種決策的科學(xué)依據(jù)和過程的透明度，是提升風(fēng)險(xiǎn)交流效果的基礎(chǔ)。”[9]故此，有必要將食品安全標(biāo)準(zhǔn)納入風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容，及時(shí)與公眾交流溝通標(biāo)準(zhǔn)的含義、標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的專家信息披露、會(huì)議紀(jì)要，對行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織的意見采納與不采納情況等實(shí)質(zhì)性信息。及時(shí)圍繞食品安全標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)信息展開風(fēng)險(xiǎn)交流，有利于增加公眾的食品安全知識(shí)，提升公眾對我國食品安全治理工作科學(xué)性的認(rèn)可，和對我國食品安全的信心。

3.食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息交流

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是監(jiān)管部門實(shí)施食品安全監(jiān)督管理的重要手段，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的結(jié)果是開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)食品安全總體狀況的科學(xué)依據(jù)。在食品安全治理中，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測承擔(dān)著為監(jiān)管部門提供技術(shù)決策、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)咨詢的重要職能，具體包括四個(gè)方面的功能，“一是全面了解食品污染狀況和趨勢；二是發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，協(xié)助確定需要重點(diǎn)監(jiān)管的食品和環(huán)節(jié)，為監(jiān)管工作提供科學(xué)依據(jù)；三是為風(fēng)險(xiǎn)評估、標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；四是了解食源性疾病發(fā)生情況，以便早期識(shí)別和控制食源性疾病”。[10]食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃和監(jiān)測方案是否科學(xué)可行，對于有效開展食品安全監(jiān)督管理工作，無疑具有非常重要的基礎(chǔ)性作用。但是，根據(jù)現(xiàn)有法律，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息只為監(jiān)管決策服務(wù)，并不向社會(huì)公開，也不會(huì)對監(jiān)管信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流。

根據(jù)國務(wù)院職能劃分和《食品安全法》，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會(huì)同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門，制定和實(shí)施國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃；省級衛(wèi)生行政部門會(huì)同同級食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門，根據(jù)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，制定、調(diào)整本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方案。這就是說，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測既是以科學(xué)為基礎(chǔ)的技術(shù)性工作，也是食品安全監(jiān)管部門的行政職責(zé)，需要?jiǎng)佑眯姓Y源。因此，及時(shí)向社會(huì)公開風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息是非常必要的。這樣做有三方面的裨益：一是有利于監(jiān)測數(shù)據(jù)的社會(huì)共享，為衛(wèi)生行政、食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督部門之外的相關(guān)行政部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)提供權(quán)威的數(shù)據(jù)來源，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的利用率；二是有利于實(shí)現(xiàn)行政信息公開，讓社會(huì)公眾知悉衛(wèi)生行政部門在保障食品安全方面做了什么、怎么做的、為什么這么做；三是圍繞監(jiān)測數(shù)據(jù)展開的檢測機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間的解釋、說明和交流，有利于提高全社會(huì)的食品安全知識(shí)，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。

擴(kuò)大食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容，有利于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)交流信息的對等，提升風(fēng)險(xiǎn)交流的效果。

二、擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)交流主體，賦予不同主體平等的交流地位

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)交流主體

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的主體，《食品安全法》第23條規(guī)定，由“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)”，“組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等”開展風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)。根據(jù)國務(wù)院“三定”方案和《食品安全法》的規(guī)定，負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)主要是縣級以上食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政和質(zhì)量監(jiān)督等部門。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估委員會(huì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)就是2011年正式成立的國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心。因此，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政和質(zhì)量監(jiān)督等部門以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)和國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心是我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)的組織者和主導(dǎo)者，由他們啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)交流程序。交風(fēng)險(xiǎn)交流的對象是食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等，他們是風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)的被動(dòng)參與者。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的目的是增進(jìn)不同利益相關(guān)者之間的溝通、互信和理解，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)當(dāng)是只要有風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)交流。而根據(jù)《食品安全法》第23條的規(guī)定，則是不僅要有風(fēng)險(xiǎn)，而且要在食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的時(shí)候，才會(huì)開展交流活動(dòng)。

（二）不同利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)交流中的地位應(yīng)當(dāng)平等

世界衛(wèi)生組織/聯(lián)合國糧農(nóng)組織（WHO/FAO）出版的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析——國家食品安全管理機(jī)構(gòu)應(yīng)用指南》中明確指出，“風(fēng)險(xiǎn)交流是在風(fēng)險(xiǎn)分析全過程中，風(fēng)險(xiǎn)評估人員、風(fēng)險(xiǎn)管理人員、消費(fèi)者、企業(yè)、學(xué)術(shù)界和其他利益相關(guān)方就某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)所涉及的因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相互交換信息和意見的過程，內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的解釋和風(fēng)險(xiǎn)管理決策的依據(jù)”。[11]政府管理者、風(fēng)險(xiǎn)評估專家，消費(fèi)者、企業(yè)、媒體、非政府組織等與食品安全風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的所有利益相關(guān)者，都是風(fēng)險(xiǎn)交流的主體，在風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)中都處于平等溝通和交流的地位。

只有在地位平等的基礎(chǔ)上開展風(fēng)險(xiǎn)交流，才能保證交流各方的觀點(diǎn)能夠充分交流、碰撞，才能保證交流的結(jié)果是以理服人、以專業(yè)知識(shí)服人、以數(shù)據(jù)服人，或者是交流各方的相互妥協(xié)。在我國，政府在食品安全監(jiān)管的政策制定、信息掌握方面都具有絕對優(yōu)勢，只有在規(guī)范性文件和實(shí)踐中都賦予不同利益相關(guān)者平等的交流地位，才能使風(fēng)險(xiǎn)交流不流于形式，不僅僅具有象征意義。所以，應(yīng)當(dāng)通過修訂《食品安全法實(shí)施條例》或制定其他規(guī)范性文件的方式，賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體要求政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)交流，和由其主動(dòng)開展風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)的權(quán)利。當(dāng)然，無論是哪一類主體組織、開展風(fēng)險(xiǎn)交流，都應(yīng)當(dāng)以科學(xué)為基礎(chǔ)，并對風(fēng)險(xiǎn)交流過程中的觀點(diǎn)和意見負(fù)責(zé)。同時(shí)，由于消費(fèi)者個(gè)體在信息獲取、知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)支持方面都處于絕對弱勢，為了保證其平等的交流地位，其有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的合理懷疑和在風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)中的意見表達(dá)，即使是不正確的，也可以免責(zé)。因?yàn)?，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的重要目的就是要解決公眾的疑問、化解公眾的懷疑。

（三）引入第三方交流主體

雖然風(fēng)險(xiǎn)交流是《食品安全法》修訂中新增的一項(xiàng)制度，但是在2009年《食品安全法》實(shí)施過程中，我國已經(jīng)進(jìn)行了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流方面的探索并已經(jīng)開展了相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)交流工作。例如，國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心的組織機(jī)構(gòu)中就設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)交流部，[12]圍繞“炊具錳遷移對健康的影響”、“反式脂肪酸的功過是非”、“金箔入酒”等公眾關(guān)心的食品安全熱點(diǎn)問題開展了一系列風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)，和食品安全知識(shí)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園活動(dòng)，對于消除公眾的食品安全恐慌、增加公眾的食品安全知識(shí)、幫助公眾梳理正確的食品安全理念，發(fā)揮了非常積極的作用，也在很大程度上提升了食品安全治理效果。但是，風(fēng)險(xiǎn)交流的效果總體并不理想。究其原因，一是法律對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評估活動(dòng)具有較大的隨意性，風(fēng)險(xiǎn)交流的啟動(dòng)、主體、程序等都缺乏規(guī)范性；二是國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心總共只有200人的編制，專門從事風(fēng)險(xiǎn)交流工作的人更少，人手的緊缺影響了風(fēng)險(xiǎn)交流的及時(shí)性和有效性；三是國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心具有鮮明的官方色彩，公眾對其交流立場存在合理懷疑，因而對風(fēng)險(xiǎn)交流的信息并不充分信任。

及時(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)該做到，只要公眾有疑問、有困惑、有不安全感，就應(yīng)該給予權(quán)威的解答、及時(shí)的溝通。然而，行政資源有限，基層食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員執(zhí)法能力和專業(yè)水平總體不高更是客觀的事實(shí)。與公眾的食品全要求不斷提高相比，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)的“官方”背景依舊，風(fēng)險(xiǎn)交流資源有限的狀況短期內(nèi)也很難有明顯改觀。這就產(chǎn)生了公眾對風(fēng)險(xiǎn)交流的高需求與風(fēng)險(xiǎn)交流組織機(jī)關(guān)供給能力有限的矛盾。這一矛盾若不能有效化解，風(fēng)險(xiǎn)交流的效果就會(huì)受到影響。

如何解決這對供需矛盾？《食品安全法》給我們提供了一個(gè)總體思路和指導(dǎo)原則，那就是該法第3條提出的“社會(huì)共治”。食品安全問題是全社會(huì)共同關(guān)注的問題，只有積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，才有可能從根本上解決問題。在食品安全治理中，政府及其職能部門固然應(yīng)該起主導(dǎo)作用，因?yàn)檎捌渎毮懿块T掌握著最全面的信息、最權(quán)威的話語權(quán)。與此同時(shí)，也不能忽視專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等第三方力量、民間力量的重要作用。實(shí)際上，由于第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者地位上的中立性和超然性，專家學(xué)者知識(shí)上的專業(yè)性和身份上的非官方化，都有助于提升其交流話語的平民化、親民化，促使其觀點(diǎn)更容易被廣大公眾所接受，提高風(fēng)險(xiǎn)交流的效果。與政府職能部門相比，第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者個(gè)人參與交流，既充分體現(xiàn)了“社會(huì)共治”的食品安全工作原則，又能最大限度地降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的行政成本，提高風(fēng)險(xiǎn)交流的及時(shí)性，提高風(fēng)險(xiǎn)交流的實(shí)際效果。當(dāng)然，食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對高校、科研機(jī)構(gòu)、有資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)等第三方組織和有專家學(xué)者開展的風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)，確保交流內(nèi)容的科學(xué)性和交流目的的正當(dāng)性。

三、注重風(fēng)險(xiǎn)交流的及時(shí)性，突出交流方法的針對性

食品安全風(fēng)險(xiǎn)中既有客觀的風(fēng)險(xiǎn)，也有主觀的風(fēng)險(xiǎn)。食品是否有毒、有害，是否符合營養(yǎng)要求等，是能夠科學(xué)分析和評判的風(fēng)險(xiǎn)，是客觀風(fēng)險(xiǎn)。而公眾對食品風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知?jiǎng)t是主觀風(fēng)險(xiǎn)，“是基于各種客觀因素（比如，客觀的風(fēng)險(xiǎn)事件，風(fēng)險(xiǎn)溝通以及風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的條件等）的風(fēng)險(xiǎn)信息的主觀感受和整合”。[13]風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知中的“風(fēng)險(xiǎn)”通常并不會(huì)帶來實(shí)際的危害，但是卻會(huì)讓公眾產(chǎn)生“不安全感”。消解這種“不安全感”，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的重要目的之一。但是，與客觀風(fēng)險(xiǎn)不同，這種主觀的“不安全感”會(huì)因?yàn)楦兄黧w的不同，而出現(xiàn)非常大的差異。

美國學(xué)者薩德曼（P.M.Sandman）在20世紀(jì)90年代就提出，危險(xiǎn)性=危害+情緒憤怒，即公眾對某種危險(xiǎn)的接受程度很重要地取決于他們氣憤的程度。[14]根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)以及公眾情緒的不同，具體事件的風(fēng)險(xiǎn)程度會(huì)有四種類型，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)交流方法或策略也有四種類型。

公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與風(fēng)險(xiǎn)程度密切相關(guān)，不同年齡、性別、教育背景、文化程度的公眾，對食品安全知識(shí)的接受能力和掌握程度是不同的，對食品安全的關(guān)注點(diǎn)也是不同的，對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度是有差異的。正因?yàn)槿绱?，歐洲食品安全局將食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流描述為“在正確的時(shí)間通過正確的方式將正確的信息傳達(dá)給正確的人”。[15]所以，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流過程中，針對不同的群體、不同對象，選擇恰當(dāng)?shù)慕涣鲿r(shí)機(jī)，采用合適的交流方法，才有可能達(dá)到事半功倍的交流效果。

由于風(fēng)險(xiǎn)交流分為事前交流、事中交流和事后交流，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事前和事中交流。因此，加強(qiáng)事前和事中交流，在公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知出現(xiàn)偏差的初始時(shí)期或風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍時(shí)，就采取合適的交流方式，合理引導(dǎo)，使公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知程度與食品客觀風(fēng)險(xiǎn)因素的實(shí)際危害程度一致，對于有效控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。此處不再贅述。

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的方式，國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作技術(shù)指南》從科教宣傳、政策措施發(fā)布、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估等四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，分別設(shè)計(jì)了不同的風(fēng)險(xiǎn)交流形式。例如，科普宣傳中風(fēng)險(xiǎn)交流的主要形式包括制作和散發(fā)折頁、展板、光盤、購物袋、臺(tái)歷、冰箱貼、網(wǎng)絡(luò)音視頻、動(dòng)畫、短信、手機(jī)報(bào)等各種形式的科普載體，開展機(jī)構(gòu)開放日、專家街頭咨詢、社區(qū)講座、培訓(xùn)或座談、科普展覽、情景模擬、名人代言等公眾活動(dòng)；政策措施發(fā)布實(shí)施過程中風(fēng)險(xiǎn)交流的主要形式有配套相關(guān)解讀材料、對特定群體舉辦培訓(xùn)或講座、利用媒體進(jìn)行重點(diǎn)內(nèi)容解讀；食品安全標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)交流的主要形式包括標(biāo)準(zhǔn)配套問答、媒體采訪、標(biāo)準(zhǔn)宣貫培訓(xùn)、折頁、手冊、新聞稿、光盤、公眾活動(dòng)、新媒體傳播等；食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)交流的主要形式包括發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果及配套問答、向食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的通報(bào)、學(xué)術(shù)界交流、公眾活動(dòng)、出版物等。[16]指南采用列舉方式，羅列了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流中的若干形式，這是目前僅有的明確列舉風(fēng)險(xiǎn)交流形式的規(guī)范性文件。在當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范體系尚不健全、食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作尤其是基層的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作尚在起步的階段，這些交流方法對各級衛(wèi)生行政部門開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作有一定的指導(dǎo)作用，對其他食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范性文件的制定提供也具有一定參考和借鑒意義。

風(fēng)險(xiǎn)交流工作固然應(yīng)當(dāng)遵循一定的方法和策略，但是由于交流對象不同、交流時(shí)機(jī)不同，交流方法也必然會(huì)有差異，因此風(fēng)險(xiǎn)交流有方法，但并無定法。比如，培訓(xùn)或座談是科普宣傳的重要形式，但是對中小學(xué)生、退休老人、孕婦培訓(xùn)的內(nèi)容、方法都應(yīng)該有所卻別?？梢哉f，差異化是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的重要特征。因此，在相關(guān)規(guī)范性文件中，對風(fēng)險(xiǎn)交流的方法應(yīng)當(dāng)僅作指導(dǎo)性、原則性規(guī)范，鼓勵(lì)不同主體開展多種形式的風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流人員的培訓(xùn)，鼓勵(lì)專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)交流人員在具體交流活動(dòng)中發(fā)揮積極性和主觀能通性，運(yùn)用和探索針對不同風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、不同群體的多種風(fēng)險(xiǎn)交流形式。

四、強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)交流的互動(dòng)性

食品安全監(jiān)督管理部門的很多工作人員認(rèn)為，監(jiān)管部門依法發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示和公布食品安全信息的活動(dòng)，就是風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)。其實(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流與風(fēng)險(xiǎn)警示、信息發(fā)布是有明顯區(qū)別的。風(fēng)險(xiǎn)警示和信息發(fā)布可以理解為是風(fēng)險(xiǎn)交流的具體形式，但是風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過風(fēng)險(xiǎn)警示和信息發(fā)布。正是這種誤解，在很大程度上造成了我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流探索主要是單向的信息傳遞，而不是信息和觀點(diǎn)的互動(dòng)交流。

《食品安全法》第22條規(guī)定：“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品，國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并向社會(huì)公布?！睋?jù)此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示公布的前提是綜合分析食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果和食品安全監(jiān)督管理信息，表明特定食品具有較高程度的病理性、毒理性風(fēng)險(xiǎn)，而非公眾認(rèn)知偏差產(chǎn)生的認(rèn)知性風(fēng)險(xiǎn)；公布主體只能是國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門。“針對特定商品的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示行為一旦發(fā)布，可能出現(xiàn)兩種截然不同的后果: 一是商品確實(shí)存在問題，人們的消費(fèi)安全得到保障；二是商品事后被證明沒有問題，生產(chǎn)經(jīng)營者的營業(yè)自由受到侵害?！盵17]食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息是食品安全信息發(fā)布制度的重要內(nèi)容?！妒称钒踩ā返?18條第1款規(guī)定，國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度，國家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息和國務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息，都應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布；如果食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息和重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息的影響限于特定區(qū)域的，也可以由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門公布。

根據(jù)《政府信息公開條例》，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一公布的食品安全信息符合第9條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)規(guī)定的“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”，“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或參與”的要求，屬于政府依職權(quán)主動(dòng)公開的信息；同時(shí)，因其屬于第10條第11項(xiàng)規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況”，屬于應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息。食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一公布的食品安全信息都是《政府信息公開條例》規(guī)定的必須公開的政府信息，并且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《政府信息公開條例》規(guī)定的方式和程序公開。換言之，發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示和公布食品安全信息，都是食品藥品監(jiān)督管理部門的法定義務(wù)，具有強(qiáng)制性。而且，只要食品藥品監(jiān)督管理部門依照法定方式和程序公開了風(fēng)險(xiǎn)警示信息和其他食品安全信息，就應(yīng)當(dāng)推定公眾知曉了，其法定義務(wù)也就完成了?？梢?，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息公布和食品安全信息發(fā)布具有強(qiáng)制性、單方性。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示公布和信息發(fā)布固然有利于避免風(fēng)險(xiǎn)，但是卻有別于食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流。一方面，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流未必只在食品實(shí)際上存在較高程度風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才開展。即使食品本身的危險(xiǎn)程度并不高甚至并無風(fēng)險(xiǎn)，但公眾因?yàn)檎`解、誤導(dǎo)等原因而認(rèn)為食品有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流，化解公眾的疑慮。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)交流就是向不具備風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的普通公眾解釋有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)信息，使之接受風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)及風(fēng)險(xiǎn)決策。這種情況下的風(fēng)險(xiǎn)溝通，實(shí)質(zhì)上是單向的風(fēng)險(xiǎn)告知，公眾是沒有發(fā)言權(quán)的被告知者。隨著食品安全治理實(shí)踐的發(fā)展，國際上食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流經(jīng)歷了從“單向告知”轉(zhuǎn)向“共同參與”的發(fā)展過程，[18]公眾在風(fēng)險(xiǎn)交流中的角色從“無知”的信息接收者轉(zhuǎn)變到需要觀照的權(quán)利主體，再發(fā)展成為合法化的合作伙伴。[19]這就是說，風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)不再是食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)單方面“說”，食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、新聞媒體以及普通消費(fèi)者被動(dòng)的“聽”的過程，而是包括監(jiān)管部門和社會(huì)公眾在內(nèi)的不同的利益相關(guān)方共同參與、共同交流、建立理解和信任的過程。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流必須注重互動(dòng)性和積極回應(yīng)性。監(jiān)管部門、生產(chǎn)者、經(jīng)營者等在溝通的時(shí)候，不僅要向公眾傳遞正確的知識(shí)和信息，還要關(guān)注公眾的想法、意見和感受，并準(zhǔn)確分析公眾產(chǎn)生一定想法、意見和感受的原因，并據(jù)此采取恰當(dāng)?shù)臏贤ǚ绞?，正如科維洛（Vincent Covello）和桑德曼（Peter Sandman）曾指出的，“如果你為應(yīng)對一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)情形而提出一個(gè)實(shí)質(zhì)性行動(dòng)的時(shí)候，而且你想人們來聽一聽，你首先得聽聽他們?！盵20]

食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)雖然應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、針對不同的對象做差異化的交流，并不一定會(huì)有強(qiáng)制性的方式和程序，但是交流活動(dòng)本身的效果仍然是可評價(jià)的。例如，《食品安全法》修訂過程中，法律起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)多次向社會(huì)公開征求意見，先后征集到10000多條公眾意見，并吸收和采納了其中的不少意見。應(yīng)當(dāng)說，《食品安全法》修訂中，起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)已經(jīng)有了明確的風(fēng)險(xiǎn)交流意識(shí)，并且開展了風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)，但這種交流并不算完美或者成功，學(xué)界、業(yè)界和社會(huì)公眾對這種交流仍然不夠滿意。原因在于，起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都沒有對公眾意見進(jìn)行分門別類的分析，沒有說明公眾對立法中的哪些問題比較關(guān)注，分別有哪些不同的觀點(diǎn)；起草機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)采納或不予采納某些觀點(diǎn)的具體考量是什么。立法中這種不夠完美的交流活動(dòng)恰好說明，風(fēng)險(xiǎn)交流必須注重互動(dòng)性，注重觀點(diǎn)之間的對話、溝通甚至交鋒，達(dá)至交流各方的相互理解和共識(shí)。所以，能夠及時(shí)回應(yīng)和化解公眾疑慮、最大限度達(dá)成各利益相關(guān)方共識(shí)和互信的風(fēng)險(xiǎn)交流，才是成功的交流活動(dòng)；反正，則并不成功。

在目前互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，有必要構(gòu)建統(tǒng)一開放的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流平臺(tái)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流的互動(dòng)性。這種交流平臺(tái)一方面具有輿情監(jiān)測的功能，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全熱點(diǎn)問題、輿情動(dòng)態(tài)，并及時(shí)采取適當(dāng)?shù)慕涣餍问健Ａ硪环矫?，在這個(gè)交流平臺(tái)中，食品安全的不同利益相關(guān)方可以進(jìn)行多角度的平等的交流。

五、充分發(fā)揮媒體在風(fēng)險(xiǎn)交流中的積極作用

根據(jù)《食品安全法》第23條的規(guī)定，新聞媒體是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的主體之一。實(shí)踐中，新聞媒體在食品安全治理中確實(shí)起著非常重要的作用，當(dāng)然，這種作用也是一把“雙刃劍”。

一方面，媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，對于發(fā)現(xiàn)食品安全問題，督促監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法和生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)揮了非常積極和正面的作用。近年來發(fā)生的一些轟動(dòng)性的食品安全事件，如2004年的安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、2005年蘇丹紅事件、2008年的三鹿三聚氰胺事件、2012年雙匯瘦肉精事件和酒鬼酒塑化劑污染事件、2014年肯德基冰塊細(xì)菌超標(biāo)事件等，都是由媒體最先報(bào)道并為公眾所熟悉，繼而監(jiān)管部門有針對性地采取行政措施，防止了類似事件的繼續(xù)發(fā)生。在這些報(bào)道中，媒體記者遵循客觀、真實(shí)的新聞報(bào)道基本原則，通過“調(diào)查、曝光、追問，將問題擺在政府、民眾、監(jiān)管職能部門等社會(huì)有關(guān)方面前，引起大家的注意、警惕和重視”，[21]用事實(shí)說話，為監(jiān)管部門的治理工作提供線索，敦促監(jiān)管部門及時(shí)恰當(dāng)行使監(jiān)管職權(quán)，普及食品安全知識(shí)，提高公眾的食品安全防范意識(shí)，對促進(jìn)食品安全治理形勢的不斷好轉(zhuǎn)，發(fā)揮了積極的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

另一方面，媒體發(fā)布不實(shí)信息，夸大食品安全風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)不必要的食品安全恐慌的情況也客觀存在。食品安全工作的基礎(chǔ)是科學(xué)，食品安全監(jiān)管和食品安全報(bào)道都應(yīng)當(dāng)以與食品安全相關(guān)的科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)。長期以來，我國新聞報(bào)道的專業(yè)劃分也不精細(xì)，在食品安全這一專業(yè)性非常強(qiáng)的領(lǐng)域，大多數(shù)媒體人員都并不專業(yè)，甚至是外行。但是，媒體被稱為“第四種權(quán)力”，媒體報(bào)道所具有的傳播力和影響力，又使得媒體未必專業(yè)的報(bào)道會(huì)對公眾產(chǎn)生廣泛的影響。近年來，公眾對食品安全的要求越來越高，食品安全問題成為關(guān)注度高、燃點(diǎn)低的社會(huì)焦點(diǎn)問題。同時(shí)，媒體間的競爭趨于白熱化，一些媒體為了在激烈的競爭中求生存，習(xí)慣于以聳人的消息博取讀者的眼球。尤其是自媒體技術(shù)的發(fā)展使得人人都成為信息源和“發(fā)聲筒”，自媒體在食品安全信息傳播中的“殺傷力”越來越大，但是其傳播的專業(yè)性和科學(xué)性卻幾乎沒有任何要求和限制。所以，媒體報(bào)道在食品安全治理中的負(fù)面影響也不容小覷。2015年初的“金箔入酒”風(fēng)波就是由于網(wǎng)絡(luò)媒體的不恰當(dāng)報(bào)道和宣傳引起的，給監(jiān)管部門的工作造成了不必要的困擾。更有甚者，一些自媒體大肆傳播“肯德基使用六翅八腿怪雞”等網(wǎng)絡(luò)謠言，給公眾中造成了一定的恐慌，給食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)造成了非常不利的影響。

如何既充分調(diào)動(dòng)媒體報(bào)道的積極性，有效發(fā)揮媒體在食品安全治理中的積極作用，又最大限度避免可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。這是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范化過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。

發(fā)揮媒體在食品安全治理中積極的監(jiān)督作用，是落實(shí)食品安全社會(huì)共治原則的重要路徑之一。關(guān)于媒體在食品安全治理中的功能定位，《食品安全法》第10條第2款規(guī)定 “新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。有關(guān)食品安全的宣傳報(bào)道應(yīng)當(dāng)真實(shí)、公正?！蓖瑫r(shí)，《食品安全法》第118條第1款規(guī)定，國家實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度，“未經(jīng)授權(quán)不得發(fā)布”食品安全信息。這就是說，新聞媒體有報(bào)道食品安全信息、監(jiān)督食品安全治理的權(quán)力，但是這種報(bào)道和監(jiān)督不僅應(yīng)當(dāng)真實(shí)、公正，而且必須得到授權(quán)。

客觀、真實(shí)是新聞報(bào)道的生命，所有負(fù)責(zé)任的媒體都應(yīng)當(dāng)遵循客觀、真實(shí)原則。如果說“客觀”“真實(shí)”是事實(shí)判斷的話，“公正”則包含一定的價(jià)值判斷的色彩，換言之，媒體報(bào)道是否“公正”，可能會(huì)見仁見智。所以，“公正”是對媒體進(jìn)行食品安全報(bào)道的比較高的要求。當(dāng)然，如果我們把“公正”理解為“客觀”的同義語，即“客觀”報(bào)道也就是“公正”報(bào)道的話，倒也應(yīng)該在媒體可接受的范疇。然而，媒體報(bào)道食品安全信息必須得到監(jiān)管部門的授權(quán)，“未經(jīng)授權(quán)不得發(fā)布”，這顯然是對媒體輿論監(jiān)督權(quán)的一種限制。如果立法機(jī)關(guān)或者監(jiān)管部門基于食品安全信息的廣泛影響性，有必要對媒體報(bào)道的行為進(jìn)行必要的限制的話，建議負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息的國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門盡快制定規(guī)范性文件，對《食品安全法》第118條第1款規(guī)定做限制性解釋，以列舉法規(guī)定新聞媒體報(bào)道哪些食品安全信息必須經(jīng)過授權(quán)，未列舉的則無需授權(quán)。而且，對于應(yīng)當(dāng)經(jīng)過授權(quán)才能發(fā)布的食品安全信息，應(yīng)該明確規(guī)定媒體應(yīng)當(dāng)通過什么程序向監(jiān)管部門的哪個(gè)機(jī)構(gòu)核實(shí)信息或申請報(bào)道相關(guān)信息；具體機(jī)構(gòu)應(yīng)該在多長期限內(nèi)回復(fù)媒體是否可以報(bào)道；對于不同意媒體報(bào)道的，還應(yīng)當(dāng)書面說明理由；如果監(jiān)管部門在法定期限內(nèi)不予回復(fù)，則推定其同意媒體報(bào)道。這樣做，既能使《食品安全法》第118條第1款的規(guī)定具有可操作性，又能保障媒體輿論監(jiān)督和新聞傳播功能的發(fā)揮，同時(shí)也維護(hù)了食品安全信息統(tǒng)一發(fā)布制度。

當(dāng)然，媒體也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)從事食品安全報(bào)道的新聞從業(yè)人員的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，提高食品安全報(bào)道的專業(yè)性，并對報(bào)道內(nèi)容的真實(shí)性、客觀性負(fù)責(zé)。如果媒體和媒體從業(yè)人員故意傳播不實(shí)的食品安全信息、夸大食品安全風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

結(jié)語

食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是食品安全治理的重要舉措，是國際社會(huì)有關(guān)食品安全治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。期待我國盡快完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流規(guī)范體系，大力培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)交流人才隊(duì)伍，積極培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)交流意識(shí)，全面開展風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)踐，有效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理、社會(huì)共治的食品安全治理原則，推動(dòng)我國食品安全治理形勢進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

注釋：

姚國艷，女，發(fā)表此文時(shí)為中國法學(xué)會(huì)法律信息部副處長，副研究員，法學(xué)博士后。

[①] 《食品安全法》第23條規(guī)定：“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行交流溝通?！?/p>

[1] 孫穎：《風(fēng)險(xiǎn)交流——食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的新視野》，《中國工商管理研究》2015年第8期。

[2] 沈巋：《風(fēng)險(xiǎn)交流的軟法構(gòu)建》，《清華法學(xué)》2015年第6期。

[3]http://wiki.mbalib.com/wiki/%E9%A3%8E%E9%99%A9，2016年2月21日訪問。

[4] 《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作技術(shù)指南》，國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳2014年1月28日印發(fā)。

[5] 信春鷹主編：《中華人民共和國食品安全法解讀》，中國法制出版社2015年版，第62頁；袁杰，徐景和主編：《<中華人民共和國食品安全法>釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第82頁。

[6] 魏益民：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流需法律支持》，《光明日報(bào)》2014年11月30日第5版。

[7] 孫穎：《風(fēng)險(xiǎn)交流——食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的新視野》，《中國工商管理研究》2015年第8期。

[8] 李素梅：《風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)溝通研究進(jìn)展》，《中國公共衛(wèi)生管理》2010年第3期。

[9] 魏益民：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流需法律支持》，《光明日報(bào)》2014年11月30日第5版。

[10] 袁杰，徐景和主編：《<中華人民共和國食品安全法>釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第63頁。

[11] FAO /WHO. Food Safety Risk Analysis: A Guide for National Food Safety Authorities ［R］ . Rome， Italy. FAO， 2006.

[12] 國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心官網(wǎng)：http://www.cfsa.net.cn/Article/Singel.aspx?channelcode=B2957AD28C393252428FF9F892D1EDE1811F73D8044090E5&code=225EF70A449593F71CDFF3C642BCDDF641E2CF16E22A5F9A，2016年2月20日訪問。

[13] 謝曉非，李潔，于清源：《怎樣會(huì)讓我們感覺更危險(xiǎn)——風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道分析》，《心理學(xué)報(bào)》2008年第4期。

[14] Sandman，P. M. Risk Communication: Facing Public Outrage［J］．EPA Journal，1987，13（9）：21－22.

[15] 轉(zhuǎn)引自王殿華，蘇毅清，鐘凱，趙雅玲：《風(fēng)險(xiǎn)交流：食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范新途徑——國外的經(jīng)驗(yàn)及對我國的借鑒》，《中國應(yīng)急管理》2012年第7期。

[16] 參見國家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)官網(wǎng)，http://www.nhfpc.gov.cn/sps/s7885/201402/c73f0cf331234ef285c010fd1df5b915.shtml，2016年2月24日訪問。

[17] 徐信貴：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的司法監(jiān)督及其改進(jìn)》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第9期 。

[18] Less，W. Three Phases in the Volution of Risk Communication Practice［J］. The Anals of American Academy of Political and Social Science，1996，（545）： 85－94.

[19] 參見黃河，劉琳琳：《風(fēng)險(xiǎn)溝通如何做到以受眾為中心——兼論風(fēng)險(xiǎn)溝通的演進(jìn)和受眾角色的變化》，《國際新聞界》2015年第6期。

[20] 轉(zhuǎn)引自華智亞：《風(fēng)險(xiǎn)溝通與風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件的應(yīng)對》，《人文雜志》2014年第5期。

[21] 范子軍：《化小食品問題比夸大更可怕》，《潮州日報(bào)》2013年1月30日第11版。